专访 | 鄢一龙：把善治经验变成法律——发展规划首次专门立法

▌编者按

今年全国两会，一项议程备受瞩目——《中华人民共和国国家发展规划法（草案）》（以下简称《规划法（草案）》）提请十四届全国人民代表大会四次会议审议。这是我国第一次将国家发展规划以立法的形式进行明确。此前70多年来，地方发展规划通常是以国家出台的五年规划纲要为蓝图，依据纲要提出的方向来指导城市规划建设和地区发展计划。

《规划法（草案）》分为6章，即总则、国家发展规划的编制、国家发展规划的审查和批准、国家发展规划的实施、国家发展规划实施的监督、附则，共38条。

清华大学公共管理学院教授、清华大学国情研究院副院长鄢一龙曾参加《规划法（草案）》专家征求意见座谈会，他在接受《时代周报》记者采访时表示，对国家发展规划专门立法，旨在健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划战略导向作用，推动高质量发展，推进国家治理体系和治理能力现代化。

在鄢一龙看来，在“十五五”开局之际，国家发展规划法出台是将规划纳入法治体系，这不仅是一个恰逢其时的举措，也标志着我国将发展规划上升到国家治理的重要层面，是推进全面依法治国和国家治理现代化的重要步骤。

以下是《时代周报》与鄢一龙的对话：

▌时代周报：为什么要设置这样一个法律？

鄢一龙：国家发展规划法出台的重要背景是，将规划纳入全面依法治国轨道，实现良法和善治的结合，进一步明确和提升发展规划的战略地位。

具体来看，宪法规定，国务院负责编制和执行国民经济和社会发展计划，全国人大负责审查批准。这是职权法定，意思是明确了“谁来做”，但没有对“怎么做”作出系统规范。

2005年国务院印发《关于加强国民经济和社会发展规划编制公众》，2018年中共中央、国务院印发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，这都是发展规划制度化建设重要步骤。

国家发展规划法的出台，是为了回应现实问题，把国家五年规划的全周期管理纳入法治框架，将发展规划的实施、审查、执行、监督全面纳入了法治轨道。

其次，规划法的重要意义是，体现了“良法”与“善治”之间的互动。善治是制定良法的基础，发展规划是中国之治的突出优势。在过去多年的实践探索中，我们已经逐渐形成了一套国家规划的方法论。立法的重要目的，是要将这套善治的经验固定下来，纳入良法的轨道，使它能够发挥更长远的作用，也能更规范、更有刚性的施行。

最后一点是，用法律的形式把发展规划在国家治理体系中的战略地位进一步明确和提升，加强了其战略导向和权威性。

通过制定本法能够强化国家发展规划战略导向作用，有助于完善宏观经济治理体系，进一步提升社会主义市场经济制度优势，推动国家治理现代化。

▌时代周报：总则提到“推进国家治理体系”“治理能力现代化”的关键词，是为了避免和解决什么问题？

鄢一龙：过去我们在调研过程中确实会发现执行层面的一些矛盾。

比如，政府换届通常集中在新一个五年规划启动之后的第二年进行。这意味着，下一届政府要执行由上一届政府制定的五年规划。一些地方政府在换届后，发展思路可能会有微调，对既有规划的实际执行也可能会有所取舍，从而出现“新官不理旧账”的情况。如今以法律的形式规定规划实施主体、监督主体，地方也会制定相应地方《发展规划条例》，从而可以去避免这些情况的发生。

法律草案明确了不同主体之间的职权与责任，对规划的编制、实施、审查、批准和监督都加以明确的规范，能够有效促进“规划之治”的定型化、成熟化，促进治理体系和治理能力的现代化。

法律草案将监督作为刚性的要求，比如，在新规划提交的时候，也需要把此前规划的完成情况作为附件提交审核。这些监督的方式都在法律上做了明确。

此外，把规划在整个国家治理体系的地位进行明确，明确了国家发展规划在规划体系中的统领地位，强化了国家发展规划的战略导向作用，这有助于解决不同类型的规划之间不协调、不衔接的问题，形成一个定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系，形成规划的合力，确保一张蓝图干到底。

▌时代周报：当地方与国家规划之间可能会产生冲突，如何平衡这一关系？

鄢一龙：在我国中央与地方关系中，在中央统筹的基础上，给予地方行政充分授权。

在发展规划体系中，中央执行的是国家五年规划，地方执行的是地方人大通过的五年规划，通常是地方五年规划通过在前，这同样体现了中央对于地方的充分授权。

法律草案要求建立由国家和地方规划组成的统一规划体系，形成规划合力，这事实上标志着国家发展规划构成了地方发展规划的“上位规划”，地方发展规划需要去贯彻国家发展规划提出的要求。同时，地方也会相继出台地方的发展规划条例，国家发展规划法和地方发展规划条例是“上位法”和“下位法”的关系。

国家发展规划法出台之后，有两点需要面对的：一是立法赋予发展规划法律保障的同时，或会带来规划弹性空间变小的问题。二是，我们处于一个高度不确定、快速变化的世界，规划者也是有限理性的，不可能全部预见未来，这有可能会带来规划适用性和规划实施的问题。比如“新质生产力”这种重大战略部署，是在“十四五”执行的后半期提出来。

所以当中规定，规划经评估需要调整的，经一定程序后可以进行调整。国家级专项规划、区域规划、国土空间规划应当依据国家发展规划编制，并按规定适时调整。这些规定可以说兼顾了规划的严肃性与灵活性。

总之，国家发展规划法在当下出台，是我国发展规划史上里程碑式的大事，是我国完善“规划之治”的重要举措，进一步促进了“规划之治”的定型化、规范化，成为充分发挥我国政治优势的成熟制度安排和中国之治的突出优势，标志着我国将发展规划上升到国家治理的重要层面，也是我国全面依法治国，以及国家治理的现代化的重要战略步骤。

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